Ukrajna újjáépítésének trilemmája: centralizáltan, decentralizáltan vagy magánszektor-vezérelten?

Háborús pusztítás Mariupolban, 2022. március 12. Az ukrán belügyminisztérium fotója (mvs.gov.ua), lCreative Commons Attribution 4.0 nemzetközi licensz alapján felhasználva.

Az Ukrajnáról szóló hírek szinte kizárólag a háborús helyzetre fókuszálnak. Mindeközben azonban más fontos folyamatok is zajlanak, amelyek jóval kevesebb figyelmet kapnak, legalábbis a tömegmédiában. Ilyen a jövőben valamikor aktuálissá váló újjáépítés kérdése, amely körül már ma is nagyok a viták.

Háttér: a privatizációs és decentralizációs folyamat

A kommunizmus összeomlását Ukrajnában a szabad piac felé való átmenet ellentmondásos folyamata követte. Az ingatlanprivatizáció mértéke elérte a 95%-ot. A nagyvárosok új fejlesztéseit az oligarchák befektetései dominálták, és a fejlesztők profitmaximalizálási stratégiája miatt nagy toronyházak épültek szegregált telepeken, kihasználva a megmaradt infrastruktúrákat (Pavlo Fedoriv online prezentációja az Európai Lakáskutatók Hálózata, az ENHR barcelonai konferenciáján, 2022. augusztusában).

A 2014-es Maidan-események nyomán fontos reformok indultak a korábban központosított, politikailag és pénzügyileg felülről irányított országban. Ezek egyike volt a közigazgatás és a pénzügyi gazdálkodás decentralizálása, és az önkormányzatok reformja.

A decentralizáció előtt a régiókat a minisztériumoknak alárendelt regionális közigazgatás irányította. Hatalmas konfliktusok alakultak ki a regionális közigazgatás és a rendkívül széttagolt önkormányzati rendszer között. A törvény nem határozta meg kellőképpen a tanácsok és polgármesterek hatáskörét, a helyi hatóságok kicsik voltak, és kiszolgáltatottak az oligarcháknak és a nagy fejlesztőknek.

A decentralizáció folyamata során a felülről lefelé és az alulról felfelé építkező módszereket ötvözték, és az utóbbi teret adott az önkormányzati egyesülésekről való tárgyalásoknak. Egy 2017-es értékelés[1] szerint „Az önkéntes konszolidáció folyamata elmozdította a polémiát a széles körű nyilvános vitában. Az emberek valós lehetőséget kaptak a lakóterület térszervezésének befolyásolására, a fejlesztés stratégiai irányainak meghatározására. A közigazgatási-területi reform megszűnt puszta elmélet lenni, amely csak a tisztviselőket és a szakértőket-teoretikusokat illette, fokozatosan gyakorlati kérdéssé, tudatos választás tárgyává válik. Az önkéntes modell igen hasznosnak bizonyult a civil kezdeményezések és az emberek területfejlesztés iránti közvetlen érdeklődésének felébresztésében.”

Az OECD 2022 végén számolt be[2] a 2014-es Maidan forradalom után végrehajtott decentralizációs és regionális fejlesztési reformok sikeréről és problémáiról. „A decentralizációs reformok eredményeként több mint 10 000 helyi tanács 1469 helyi önkormányzattá koncentrálódott, amelyek új közigazgatási jogosítványokat és finanszírozást kaptak. Ennek része volt több új központi támogatási forma létrehozása, valamint az önkormányzati bevételek megosztott adókból származó hányadának növelése. Ennek eredményeként 2021. októberére az OECD által megkérdezett 741 település több mint 70%-a (az összes ukrán település 51%-a) számolt be az adminisztratív és szociális szolgáltatások minőségének javulásáról. A decentralizációs reformok összességükben megerősítették a helyi önkormányzatokat abban is, hogy a vészhelyzetekre adott válaszokat a helyi igényekhez igazíthassák a civilek jobb védelme érdekében.”

Egy másik jelentés[3] a 2020-as, már az új közigazgatási rendszerben megtartott helyi választások politikai jelentőségét hangsúlyozza: „A legnagyobb nyertesek az olyan megválasztott polgármesterek voltak, akik helyi szinten saját politikai formációkat hoztak létre. Ma már világos, hogy Ukrajna 2014. utáni decentralizációs reformjai nemcsak anyagilag és autonómia szempontjából erősítették meg az ország városait; a folyamat arra is bátorította a polgármestereket, hogy saját, nagyrészt független politikai hátországukat kialakítsák.”

A World Urban Forum (Katowice, 2022. július) alkalmával a Ro3kvit (Városi Koalíció Ukrajnáért), az Ukrajnát támogató független kutatók egyesülete egy külön szekcióülést szervezett Ukrajnáról. Ennek során elhangzott, hogy a decentralizációs reform 90-95%-ban megvalósult, ami nyilvánvalóan szükségessé teszi a kutatás, a kapacitásépítés, a horizontális hálózatok és az önkormányzatok közötti együttműködés erősítését a következő években. A Hromada-k (önkormányzatok, Ukrajna közigazgatási felosztásának alapegységei) ma már többé-kevésbé pénzügyileg függetlenek és önellátóak. Miután a helyi közigazgatási szintek nagyobb politikai és fiskális önállóságot kaptak, a legnagyobb probléma jelenleg a kompetens szakértők hiánya, különösen a kisebb helyeken.

Vita a háború utáni újjáépítésről: centralizáltan vagy decentralizáltan?

Bár a háború még tart, és ma még senki sem tudja megjósolni, hogy mikor és hogyan fog véget érni, az ország újjáépítésének kérdéséről már folynak a viták. Ez nyilvánvalóan óriási feladat lesz, amelynek összege nehezen becsülhető, sok százmilliárd USD nagyságrendűre tehető. Ezt az összeget nagyrészt a nemzetközi közösségnek kell majd Ukrajna számára támogatásul adnia.

Az ukrán kormány első újjáépítési elképzeléseit 2022. júliusában tették közzé egy luganói találkozón, ahol a potenciális külföldi adományozók is jelen voltak.

2022. novemberében a Vienna Institute for International Economic Studies (wiiw) és a kijevi GROWFORD Intézet közösen publikáltak egy érdekes tanulmányt[4]. A tanulmány szerzői különböző szempontok szerint értékelik az újjáépítési tervet, amelyek közül az egyik a politikai megközelítés: kinek kell irányítania az újjáépítés tervezését?

„Az elképzelés az, hogy a helyreállítási projekteket meghatározott régiókba koncentrálják, ahol azokat meghatározott nemzetközi partnerek támogatják. Például az Egyesült Királyság beleegyezett, hogy gondoskodik a kijevi régió újjáépítéséről; Dánia Mikolaivra összpontosítja erőfeszítéseit; Svédország pedig kész segíteni Odesának.” A tanulmány szerzői szerint az újjáépítési terv decentralizált megközelítése általában véve hibásnak tekinthető. Van azonban néhány olyan terület, ahol egy ilyen decentralizált megközelítésnek lehet értelme, például a helyi infrastruktúra és lakások újjáépítése decentralizáltan valósulhatna meg, az önkormányzatok vezetésével, konkrét adományozókkal együttműködve.

Számos rendelkezésre álló forrás arra utal, hogy éles vita folyik az újjáépítés tervezésének politikai megközelítéséről. A decentralizációs folyamat hívei aggódnak amiatt, hogy egy központilag irányított helyreállítási terv alig vagy egyáltalán nem hagyna teret a helyi önkormányzatok nézeteinek és véleményének.

Egy másik vitakérdés: a magánszektor szerepe az újjáépítésben

Legújabban, 2022. december 13-án az ukrán parlament (a Verhovna Rada) új törvényt fogadott el: az 5655. számú törvényt a várostervezésről. Egy friss elemzés[5] részletesen leírja, hogy a törvényt csak kis különbséggel (228 képviselő támogatásával, ami mindössze 2 fővel több, mint a szükséges minimum), sikerült elfogadtatni, és ehhez az oroszbarát pártot is meg kellett győzni, hogy megszavazza.

A törvényjavaslat alkotói szerint a törvény a tervezési folyamatok digitalizálását és automatizálását írja elő a fejlesztések üzleti környezetének gyökeres megváltoztatása érdekében, megszüntetve az eddigi folyamatos korrupciós gyakorlatot és visszaéléseket.

Ez az érvelés arra a (mindenki által jól ismert) feltételezésre támaszkodik, hogy a várostervezési eljárások korruptak voltak. Nem véletlen, hogy Zelenszkij elnöki programjában megígérte, hogy megváltoztatja a várostervezés szabályozásának rendszerét. Később az elnök közvetlenül a külföldiekhez és magánbefektetőkhöz fordult, és arra kérte őket, egyszerűen válasszanak egy várost és építsék újjá.

Ezzel a megközelítéssel azonban nem mindenki ért egyet, erős kritika alakult ki a törvényjavaslatban szereplő új tervezési rendszerrel szemben. A kritikusok azzal érvelnek, hogy „… az egyik kulcsprobléma az, hogy az ukránok nem lesznek képesek hatékonyan befolyásolni országuk újjáépítését, a fejlesztők kerülnek kulcspozícióba. Ezt az is mutatja, hogy a fejlesztők létrehozhatják saját cégeiket, amelyek „ellenőrzik” saját tevékenységeiket. Eközben az ügyészek és a helyi hatóságok nem vehetnek részt ebben a folyamatban. …az új törvény sok jogosítványt ad a Közösségi, Területi és Infrastruktúrafejlesztési Minisztériumnak, ami ‘jelentős korrupciós kockázatokat’ teremthet”.

Brenner János, az ukrán tervezési rendszer reformjában (a német GIZ[6] szervezeten keresztül) hosszú évek óta résztvevő külföldi szakértők egyike, magánlevelezésben a törvénytervezet lényegét a következőképpen fejtette ki: egy magánszakértő (!), aki az „Ukrán Urbanisztikai Kamara” nyilvántartásában szerepel, ellenőrzi, hogy a tervek ellentmondanak-e a településrendezési tervnek vagy sem, és ha úgy találja, hogy nem, a tervek bekerülnek a digitalizált adatbázisba – és kész! Szomszéd-panasznak, bírósági keresetnek nincs helye, pláne nem az önkormányzat véleményének – legfeljebb a minisztériumhoz lehet feljelentést tenni, de ennek nem sok hatása lesz, hiszen minden digitálisan történik. Ráadásul elvileg bármelyik befektető létrehozhat ilyen szakértő céget, vagyis a fejlesztő de facto magát ellenőrzi. Brenner János nagyon el van keseredve ettől az ostoba elképzeléstől – ha az elnök valóban kihirdeti az új törvényt, akkor hét év ukrajnai munkája gyakorlatilag haszontalannak bizonyul.

Az 5655-ös törvény parlamenti elfogadása azt jelzi, hogy az ország politikai vezetése (legalábbis kis többséggel) a magánfejlesztők oldalára állt, megszüntetve az önkormányzatok jogát arra, hogy ellenőrizzék, mi épül a területükön. Ha ez igaz, ez azt jelenti, hogy az ország kapitulál a fejlesztőkkel szemben, a beruházókra bízva az újjáépítést, anélkül, hogy a közelmúltban decentralizált, saját területükön hatalmukat megerősítő önkormányzatok kontrollt gyakorolhatnának.

Még nem veszett el azonban minden remény: közvetlenül a törvénytervezet megszavazása után petíciót indítottak, hogy a köztársasági elnök megvétózza a törvényt, és szinte azonnal összegyűlt a szükséges 25 ezer aláírás. A törvényt számos építész, polgármester, aktivista bírálta nyilvánosan Ukrajnában és azon kívül. Most már Zelenszkijn múlik, hogy a törvény hatályba lép-e.

Az ukrán újjáépítési folyamat érdekes dilemmái

Véleményem szerint a Ro3kvit szakértőinek megállapításai jó alapot adnak az újjáépítés dilemmáinak megvitatására, hogy ebben milyen szerepet kapjanak a centralizált kormányzati, decentralizált önkormányzati és a magánszféra szereplői. A szakértők egy valódi többszintű kormányzási folyamatot szorgalmaznak, amelyen belül a megnövekedett kapacitásokkal rendelkező önkormányzatoknak újra foglalkozniuk kell a telek- és földpolitikával és a térségi tervezéssel. Az új városrendezési rendszernek konzultatívnak, befogadónak, környezeti szempontból fenntarthatónak kell lennie, és elengedhetetlen egy olyan lakásgazdálkodási rendszer kialakítása, amely a bérlők igényeire fókuszál. Ukrajnát az ukránok bevonásával, ukránok által, az ukránok számára kell újjáépíteni. Természetesen alapvető szükség van külső finanszírozásra, és segítségre a szakemberek képzésében. Egyensúlyra van szükség a cselekvés gyorsasága és stratégiai megalapozottsága között. Azt a kérdést is tisztázni kell, hogy kinek épülnek újjá a városok, hányan jönnek vissza az országba, és azon belül mely településekre.

Mindezeken felül arra is törekedni kell, hogy tanuljunk a korábbi város-újjáépítési esetek hibáiból és eredményeiből, például Szarajevó, Pristina, Bejrút, Kabul, a dél-koreai városok, Berlin eseteiből. Fontos tanulság, hogy elegendő pénzt és időt kell adni megfelelő intézmények létrehozására, stratégia kidolgozására, kapacitások kiépítésére, mindezeket még a pénzáramlás megindulása előtt előkészítve. Még a jelenlegi drámai helyzetben is kerülni kell a közjavak, így a föld, az épületek és a közművek privatizációját.

Ezek mind fontos kérdések és valódi dilemmák. A lényeg mindenesetre az, hogy egy jól átgondolt, többszintű rendszerben a központi és önkormányzati önkormányzatoknak, valamint a magánszektornak együtt kell működnie, mindegyiknek ellátva az ezen belüli saját szerepét. Remélhetőleg az ukrán elnök is egyetért ezzel a következtetéssel…


[1] Volodymyr Udovychenko, Anatoliy Melnychuk, Oleksiy Gnatiuk, and Pavlo Ostapenko (2017). Decentralization Reform in Ukraine: Assessment of the Chosen Transformation Model. European Spatial Research and Policy 24/1. Available at https://bibliotekanauki.pl/articles/623769 (last accessed 02 January 2023).

[2] OECD (2022). Turning to regions and local governments to rebuild Ukraine. OECD Policy Responses on the Impacts of the War in Ukraine. 2 December 2022. Available at https://www.oecd.org/ukraine-hub/policy-responses/turning-to-regions-and-local-governments-to-rebuild-ukraine-9510f490/ (last accessed 02 January 2023).

[3] Brian Mefford (2020). Winners and losers of Ukraine’s local elections. The Atlantic Council. 2 November 2020. Available at https://www.atlanticcouncil.org/blogs/ukrainealert/winners-and-losers-of-ukraines-local-elections/ (last accessed 02 January 2023).

[4] Tetiana Bogdan, Michael Landesmann and Richard Grieveson (2022). Evaluation of Ukraine’s National Recovery Draft Plan. WIIW Policy Notes and Reports 61. November 2022. Available at https://wiiw.ac.at/evaluation-of-ukraine-s-national-recovery-draft-plan-dlp-6405.pdf (last accessed 02 January 2023)

[5] Maryna Shashkova: Urban Planning Reform Ukrainian-Style: What’s Behind the Controversy. Needed urban planning reform divides, but needs fine-tuning. Kyiv Post, 15 December 2022. Available at https://www.kyivpost.com/post/5767 (last accessed 02 January 2022). 

[6] Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH, https://www.giz.de/en/html/index.html

“Ukrajna újjáépítésének trilemmája: centralizáltan, decentralizáltan vagy magánszektor-vezérelten?” bejegyzéshez 4 hozzászólás

  1. Thanks, Ivan, this is a good summary. There are the same concerns in terms of the quality of housing if it stays under the control of developers without a strong intervention on behalf of the hromadas, the latter would be a key to an integrated approach addressing real-life needs which are more complex than just roof above the head.

    Válasz
    • Dear Dóra, you are totally right. I would go even further: not only the quality of housing should be discussed with the municipalities/hromadas, but in more general terms what to build where, in which form and for whom. Local municipalities should work out (in discussion with their residents) their long-term vision and all developments on their territory should fit this vision.

      Válasz
  2. Érdekes lenne az a megközelítés, amikor az újjáépítés esetében nem egyes projekteket, hanem az adott önkormányzat, önkormányzatok által elfogadott komplex területi terveket finanszíroznának a donorok és a kormányzat. Ebben az esetben a tervek minősége lehetne értékelési szempont, azzal, hogy az abban lévő projekteket nem lehetne önállóan, a terv kontextusán kívül támogatni. Ekkor a nem megfelelő színvonalú komplex terv egészét kellene az adott önkormányzatnak újra gondolnia. Ezzel a megoldással talán jobban elkerülhető a “projekt vezérelt” beruházások problémája.

    Válasz
    • Igen, ezzel általánosságban egyetértek. Azonban kérdés, hogy az új önkormányzatok mindegyike alkalmas-e már az ilyen fokú önállóságra? Óriási hiány van megfelelő szakemberekben, hatalmas az igény a kapacitások fejlesztésére, különösen a kisebb önkormányzatoknál. Továbbá speciális eljárások kellenének arra, hogy a lakosság tényleges beleszólása biztosított legyen, ne csak az adott önkormányzati vezetéshez közel álló aktoroké…

      Válasz

Szólj hozzá!